REFORMA TRIBUTÁRIA – UMA NOVA ESPERANÇA OU MAIS UM FALSO COMEÇO?

Desinteresse do Executivo Federal, resistência dos governadores, descrença do empresariado e apatia da população relegaram a reforma tributária ao esquecimento: em seu lugar, multiplicaram-se remendos e improvisos, sempre voltados a ampliar a arrecadação. Sem ela, é no mínimo duvidoso que o Brasil volte a crescer de forma consistente, já que o esgarçamento do sistema tributário existente é um dos grandes obstáculos à retomada da atividade econômica. Mas agora, com a apresentação de duas Propostas de Emenda Constitucional – PECs sobre o tema, tanto na Câmara (PEC 45/19) como no Senado (PEC 110/19), o interesse pelo tema ganhou força e ímpeto.

Porém, para que isso não seja apenas mais um novo falso começo, indispensável a união das entidades empresariais em torno de um mínimo denominador comum. E qual seria esse mínimo? Embora existam muitos temas relevantes, tais como justiça tributária (maior tributação sobre a renda e o patrimônio e menor sobre o consumo), neutralidade econômica, simplificação das obrigações acessórias, que podem ser objeto de legislação infraconstitucional, há um que depende realmente de mudança na Constituição Federal, e que repercute em todos os demais citados: a criação de um imposto sobre valor agregado – IVA de âmbito nacional, em substituição a PIS, COFINS, IPI, CIDE, ICMS e ISS. Essa, por sinal, é a parte central das duas referidas propostas em trâmite no Congresso, que inclusive lhe atribuem denominações similares – Imposto sobre Bens e Serviços (PEC 45/19) e Imposto sobre Operações com Bens e Serviços (PEC 110/19) –  e, sem dúvida, a de mais difícil negociação entre os entes federativos: projetos anteriores que se inspiraram na mesma idéia acabaram, à míngua de apoio do Executivo Federal, dos Estados e das entidades empresariais, por encalhar no Congresso Nacional, caso daquele relatado pelo Deputado Sandro Mabel.  

Por que um IVA nacional? Porque o empresário depara-se como uma selva tropical legislativa de tributos sobre o consumo: legislação federal sobre PIS, COFINS, IPI e CIDE; vinte e sete legislações dos Estados e Distrito Federal sobre o ICMS, além dos convênios, protocolos e demais atos editados pelo CONFAZ; milhares de leis municipais disciplinando o imposto sobre serviços – ISS. E, é claro, junto com cada legislação uma administração fazendária própria de cada ente. Essa multiplicidade legal-administrativa torna o sistema tributário brasileiro o mais complexo do mundo, e, por conseguinte, o que demanda mais custos e horas de trabalho para ser observado, como vem atestando há anos o Banco Mundial no estudo intitulado Doing Business, que compara fatores de competitividade entre todos os países por ele monitorados. No lugar disso, o IVA nacional, de forma similar ao Simples nacional, teria uma única legislação, ainda que delegando algumas poucas competências para os Estados e Municípios, e uma máquina arrecadatória se não única, ao menos coordenada. O IVA também consolidaria a preponderância da atribuição do imposto ao  destino, ainda que parte menor do produto da arrecadação pudesse ser alocada na origem. Isso não chega a ser novidade, pois a migração da origem para o destino já vem ocorrendo aos poucos, como se deu, recentemente, no caso das operações interestaduais para consumidores finais não contribuintes, objeto da Emenda Constitucional n. 87, de abril de 2015. É preciso apenas, observada uma suave transição, concluir esse processo. Além disso, em decorrência da centralização legislativa e da tributação no destino, o IVA nacional praticamente acabaria com a guerra fiscal travada entre os entes federativos, que deixariam de dispor sobre incentivos tributários para atrair empresas para seus territórios. Essa disputa não tem vencedores: enfraquece a arrecadação dos Estados e, se não acompanhada por outros fatores de atração de investimentos, não garante nem mesmo a permanência nos Estados que as atraíram, das empresas beneficiadas, que, em muitos casos, alçam voo para outros Estados tão logo escoado o prazo do benefício. No seu lugar, uma nova política nacional poderia ser instituída, à luz das experiências acumuladas. 

Porém, não há como ignorar as enormes dificuldades que a mudança do atual sistema para o proposto envolve. Nenhum ente federativo aceitará perdas de arrecadação, razão pela qual a grande arte consistirá na modelagem de regras de transição que evitem “apagões” fiscais. Tampouco será fácil convencer Estados e Municípios a renunciarem à competência legislativa para regular ICMS e ISS, com base na qual justamente praticaram a guerra fiscal. Além da dificuldade política, essa renúncia poderia ser objeto de questionamento perante o STF, por afetar o princípio federativo, expressamente declarado como intangível pela Constituição (cláusula pétrea). 

A esses obstáculos, agrega-se agora outro: a multiplicação de propostas sobre o mesmo tema. Somou-se à PEC em trâmite na Câmara dos Deputados (PEC 45/2019) uma segunda PEC (110/19), no Senado, apresentada, dia 9 de julho por um grupo de senadores, encabeçado pelo próprio presidente dessa casa legislativa. Além disso, o governo anuncia o envio em breve de um terceiro projeto com a mesma finalidade. A PEC da Câmara, já tendo passado pela CCJ, está sendo analisada por comissão especial; a do Senado, foi enviada à CCJ da casa; a do governo federal está chegando. As duas primeiras têm como eixo a criação de um único imposto sobre fornecimento de bens e serviços em substituição aos tributos federais, estaduais e municipais incidentes sobre essas operações. Já a que vem sendo estruturado pelo executivo versará, ao que se anuncia, apenas sobre a unificação dos tributos federais, além da criação de um novo imposto sobre transações financeiras. Ideal seria evitar esse trâmite simultâneo de três projetos (e mais poderão vir), que só atrasará, quando não inviabilizará, a reforma. Nesse sentido, melhor utilizar como única plataforma o projeto em andamento na Câmara, eis que gestado ao longo de vários anos pelo Centro de Cidadania Fiscal – CCiF, think tank que reuniu para essa finalidade alguns dos maiores estudiosos e especialistas brasileiros no assunto. Esse projeto é excelente e redundará numa significativa simplificação do sistema tributário, ainda que passível de alguns aperfeiçoamentos, que podem ser veiculados por meio de emendas em comissões ou mesmo em plenário.

E quanto à carga tributária? É preciso ser realista: tendo em vista o modelo de Estado Social adotado pelo Constituição, não há como reduzi-la, pelo menos a curto e médio prazos. Pode-se, sim, aperfeiçoar sua distribuição entre as bases tributáveis, tornando-a mais justa, com menor incidência sobre o consumo e maior sobre a renda e o patrimônio, que é o sistema dominante nos países que integram a OCDE. E isso não depende de mudanças na Constituição, mas de uma calibração de alíquotas, que deve ser operada de forma cautelosa, de modo a evitar perdas de arrecadação ou excessos ideológicos. 

Não nos enganemos: a tarefa proposta é extremamente complexa, e requer muita vontade e capacidade de articulação política por parte dos atores que dela participam, o que ainda é uma incógnita. Resta, no momento, juntar forças e apoiar a PEC que melhor reflete tudo isso: a PEC 45/19. Ou, então, resignar-se a mais e mais remendos no tecido roto do sistema tributário de 1988. 

Leonardo Sperb de Paola

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